Revue de Boston : qu'est-ce qui ne va pas avec la technocratie ?

Le mot « technocratie » existe depuis un siècle, mais en tant que terme de dérision politique, il a prospéré depuis la crise financière mondiale de 2008, en particulier dans le contexte de la réponse d'austérité de l'Union européenne à la récession. Les critiques avons allégué, en particulier, que la politique de l'UE était surdéterminée par des experts non élus, en particulier ceux de la Banque centrale européenne, dont les positions les protégeaient de toute responsabilité démocratique. Le mouvement Occupy Wall Street du début des années 2010 a suscité une indignation similaire aux États-Unis.

Rétrospectivement, ces débats s'inscrivent désormais comme les premiers points chauds d'une confrontation politique du XXIe siècle sur la relation entre experts et citoyens - ce que le politologue Archon Fung a appelé la montée de la «démocratie à grande ouverture et sans déférence». Les signes de cette confrontation sont partout. Depuis que la pandémie de COVID-19 a plongé le monde dans une série de crises interdépendantes, les agences de santé publique comme les Centers for Disease Control and Prevention (CDC) des États-Unis ont été accusées de mauvaise gestion, une mauvaise communication et même tromperie pure et simple, tandis que des institutions économiques telles que la Réserve fédérale et la Banque centrale européenne ont exercé large pouvoir discrétionnaire sur le chemin de la guérison. Quoi que l'on pense des détails de ces débats, il est indéniable que les citoyens démocratiques de nombreux pays se trouvent dans une position de dépendance et de méfiance, dépendant d'institutions technocratiques mais dépourvus de mécanismes significatifs de contrôle et de responsabilité. La technocratie ne peut être rejetée comme un simple spectre de l'imagination populiste paranoïaque.

Dans le même temps, le concept de technocratie lui-même reste mal défini et les arguments contre lui manquent d'un fondement normatif solide et largement partagé. Les critiques ont de nombreuses cibles, et il n'est pas toujours clair exactement pour quelles raisons nous sommes censés trouver ces cibles répréhensibles. L'une des raisons de cette situation peut être que la technocratie a rarement été au centre des préoccupations de la théorie démocratique, malgré les efforts du philosophe allemand Jürgen Habermas et de quelques-uns de ses compagnons de voyage. Même parmi ceux qui ont des sympathies démocratiques, la technocratie peut sembler une cible moins pressante que oligarchie, l'autoritarisme, ou "minoritarisme. »

En fait, beaucoup trouvent l'idéal technocratique souhaitable, ou du moins acceptable. Les intellectuels libéraux et progressistes ont souvent adopté des institutions technocratiques et méritocratiques, en particulier face à l'insurrection «populiste». Pourquoi pas laisser les décisions à ceux qui sont les plus compétents pour les prendre ? Arguments provocateurs récents pour méritocratie politique et même épistocratie ont mis les démocrates (minuscules) sur la défensive. Même certains qui s'opposent au ton exclusif de ces arguments voient d'un bon œil la dépolitisation des décisions politiques de sorte que le logique plus froide de l'utilitarisme peut prévaloir.

Mais ceux qui se soucient d'une bonne politique, tout autant que ceux qui se soucient d'une démocratie profonde ou d'une citoyenneté publique, devraient hésiter à mordre à l'hameçon du technocrate. Même si la technocratie n'est pas la menace la plus grave ou la plus imminente pour la démocratie, ses intersections avec la domination de l'élite et le régime minoritaire méritent un examen approfondi. Résoudre ces débats nécessite de clarifier ce que signifie précisément la technocratie – et comment, pourquoi et dans quelles conditions elle pose problème à la démocratie. De nombreux travaux scientifiques de ces dernières années permettent d'éclairer ces enjeux et offrent de précieuses ressources pour imaginer à quoi devrait ressembler une opposition démocratique à la technocratie.

Le concept de technocratie

De quoi parle-t-on exactement quand on parle de technocratie ? Bien que déployée comme un terme de critique aujourd'hui, l'idée tire ses origines d'une proposition utopique de gouvernement. À la fin du XVIIIe et au début du XIXe siècle, des penseurs des Lumières tels que Nicolas de Condorcet et des socialistes utopistes tels que Saint-Simon et Auguste Comte ont anticipé une science prédictive de la société qui permettrait de perfectionner le gouvernement en tant que système rationnel d'administration. L'idée de dépasser la politique avec une rationalité technico-scientifique telle que «le gouvernement des personnes est remplacé par l'administration des choses» est souvent associée à Saint-Simon, mais l'auteur de l'expression, en fait, était le philosophe allemand (et co-auteur fréquent de Karl Marx) Friedrich Engels, qui croyait que l'État communiste serait un superviseur de la production plutôt qu'un arbitre des conflits politiques. C'est dans ce contexte qu'Engels célèbre anticipe le « dépérissement » de la forme étatique elle-même.

Au XXe siècle, des propositions de gouvernement par des ingénieurs ont été avancées par des intellectuels tels que Thorstein Veblen aux États-Unis et Walter Rathenau en Allemagne, donnant naissance à un mouvement de technocratie de courte durée qui a proposé un gouvernement par des experts comme solution aux problèmes économiques de l'ère de la dépression. En tant que terme, la «technocratie» n'a pas eu beaucoup de résistance, mais le concept de gouvernement par des experts s'est avéré influent. Aux États-Unis, en particulier, la technocratie a été tour à tour soutenue et contestée par les intellectuels et les décideurs de l'ère progressiste. Alors que les fins des réformateurs progressistes avaient tendance à être populistes et égalitaires, ils se sont divisés sur la question de savoir si les moyens devaient être technocratiques ou démocratiques, comme en témoigne le célèbre débat entre le journaliste Walter Lippmann et le philosophe John Dewey.

Dans la vision « réaliste » de Lippmann, les citoyens ordinaires étaient impuissants, désespérément contraints par l'étroitesse de leurs perspectives et de leurs intérêts et donc incapables de s'autogouverner. Mais les experts et les élites, a-t-il soutenu, pourraient toujours fournir les biens que les gens attendent de leurs gouvernements s'ils étaient habilités à diriger la politique sur la base des connaissances scientifiques sociales. Dewey, tout en acceptant une grande partie du récit de Lippmann au niveau descriptif, croyait que plus de discussion publique et de prise de décision - essentiellement plus de démocratie - était le mécanisme par lequel les citoyens pouvaient s'éduquer et s'organiser. C'est sans doute la vision de Lippmann qui a prévalu au début du XXe siècle, alors que les approches descendantes de la gouvernance prédominaient à l'ère du New Deal. Dans son livre Démocratie contre domination (2016), le juriste Sabeel K. Rahman explique que le New Deal poursuivait des fins progressistes à travers un paradigme managérialiste de gouvernance économique dans lequel l'expertise technocratique était déployée vers la fin de l'optimisation économique.

Au milieu du XXe siècle, un contrepoint dystopique aux visions progressistes ou socialistes de la technocratie a émergé, soulignant le caractère déshumanisant d'une société basée sur le contrôle technique. Les œuvres classiques de ce genre - de Jacques Ellul La société technologique (1964) à Herbert Marcuse Homme unidimensionnel (1964), Théodore Roszak La fabrication d'une contre-culture (1969), et Kurt Vonnegut Joueur Piano (1952) – tendent à être teintées de désespoir existentiel face à une réévaluation des valeurs et à un malaise civilisationnel dans lequel l'humanité est dominée par la technologie, la technique et la rationalité technique. Dans cette ligne d'argumentation, la technocratie n'est « pas simplement une structure de pouvoir », mais « l'expression d'un grand impératif culturel », comme l'a dit Roszak.

De tels arguments peuvent nous aider à comprendre ce qui est en jeu dans le conflit entre technocratie et démocratie en tant que paradigmes abstraits, mais ils sont moins utiles pour identifier la technocratie au niveau des institutions. Plus proche de la réalité est la préoccupation des théoriciens de la démocratie qu'une société technologique, en vertu de sa complexité, rende nécessaire la connaissance spécialisée d'une manière qui justifie l'exclusion du citoyen moyen et remette ainsi en cause la vision classique de la citoyenneté fondée sur le jugement pratique. Parmi les théories classiques, ces préoccupations ressemblent moins à celles d'Ellul ou de Marcuse qu'à celles du politologue français Jean Meynaud, qui soutient dans Technocratie (1969) que l'idée signifie "la montée au pouvoir de ceux qui possèdent des connaissances ou des capacités techniques, au détriment du type traditionnel de politicien". Cela nous rapproche du concept de technocratie tel qu'il a été discuté depuis les années 1990, qui a à voir avec le rôle d'une classe experte dont les conceptions politiques neutres ou instrumentales supplantent la discussion politique des valeurs entre les citoyens. La sociologue Elizabeth Popp Berman, parmi d'autres analystes contemporains, étend cette préoccupation en argumentant que les décideurs républicains et démocrates ont naturalisé une approche de la politique économique qui tient pour acquise l'importance de l'efficacité tout en marginalisant les préoccupations concurrentes telles que l'équité, la justice et l'égalité.

Alors que le concept « classique » ou « utopique » de technocratie impliquait le règne direct d'experts, la technocratie telle qu'elle a réellement existé est souvent « formellement respectueuse des valeurs et des institutions démocratiques », comme l'a dit Claudio Radaelli. observée. De nombreux travaux empiriques sur la technocratie ont été guidés par les travaux de Miguel Centeno définition: « la domination administrative et politique de la société par une élite étatique et des institutions alliées qui cherchent à imposer un paradigme politique unique et exclusif basé sur l'application de techniques instrumentalement rationnelles ». Études de la technocratie en Amérique latine, par exemple, ont décrit les technocrates comme une classe autonome capable de faire avancer leurs intérêts même face à une opposition considérable de la part de politiciens démocratiquement élus. La technocratie dans ce sens est répartie dans l'ensemble de la branche exécutive du gouvernement ainsi que dans les institutions non gouvernementales qui aident les technocrates à élaborer, défendre et exécuter des politiques.

D'autres pourraient préférer une définition plus étroite de la technocratie, plus facile à distinguer de la démocratie. Duncan McDonnell et Marco Valbruzzi, par exemple, code une typologie dans laquelle les gouvernements « pleinement technocratiques » ou « dirigés par des technocrates » responsabilisent des experts nommés en dehors de l'appareil politique des partis. Quatre des régimes européens qu'ils identifient – ​​en Hongrie, en République tchèque, en Grèce et en Italie – ont tous vu des technocrates nommés en réponse à la crise financière mondiale. Pourtant, les réponses politiques de l'UE et des États-Unis à la crise ont toutes deux été qualifiées de technocratiques malgré le fait que les experts n'ont pas gouverné ou « gouverné » directement dans la grande majorité des cas. (Une exception notable aux États-Unis a eu lieu à Detroit.) Définir la technocratie comme un type de régime distinct ne rend pas justice à toute la portée de la politique technocratique.

Plus près de la vérité, c'est ce que Christopher Bickerton et Carlo Accetti ont identifié comme « l'appel au transfert du pouvoir politique à des acteurs et des institutions tirant leur légitimité de leur compétence technique et de leur expertise administrative ». Il est tout aussi important de savoir où ce pouvoir politique est transféré à partir de: les élus et le public qui les responsabilise. La justification de la technocratie est généralement que les experts prendront de meilleures décisions que le public ou ses représentants - et qu'ils prendront les meilleures décisions lorsqu'ils seront à plusieurs pas des pressions politiques qu'ils génèrent. Ignacio Sánchez-Cuenca soutient selon ces lignes que « la technocratie peut être caractérisée comme une prise de décision politique par des fonctionnaires non élus qui sont nommés en raison de leur expertise technique. . . . L'idée centrale de la technocratie est que la prise de décision politique est « dépolitisée » pour des raisons d'efficacité et isolée du processus démocratique. »

En mettant tout cela ensemble, la technocratie pourrait être mieux interprétée comme des ensembles d'acteurs et d'institutions, généralement mais pas toujours nationaux ou supranationaux, qui concentrent le pouvoir entre des experts non élus et prennent des décisions contraignantes sur la base de l'expertise, au lieu d'offrir une simple contribution consultative. . Les institutions technocratiques de ce type sont réparties dans les bureaucraties étatiques, où elles font progresser la politique économique, la sécurité nationale, l'armée, l'immigration, l'éducation, l'environnement et bien d'autres encore. De ce point de vue, il n'est pas important que nous parvenions à une conclusion quant à savoir si un système politique donné, au sens large, est technocratique ou démocratique ; la plupart des aspects d'affichage des deux. Au lieu de chercher à identifier un point de fuite ou une ligne claire à partir de laquelle une démocratie « devient » une technocratie, nous devrions nous concentrer sur l'identification des manifestations illégitimes ou indésirables de la technocratie - celles qui préviennent, excluent ou diminuent les capacités de prise de décision démocratique.

Les exemples abondent de tels domination technocratique. De nombreuses études de cas sur la technocratie au XXe siècle se sont concentrées sur la politique de développement, y compris la santé publique, les infrastructures et en particulier la politique fiscale - des domaines où les experts ont non seulement la large autonomie qui caractérise la technocratie, mais aussi, lorsqu'ils sont habilités par des autorités nationales ou supranationales. institutions, une certaine capacité à forcer la main des politiciens élus en offrant ou en retenant des fonds ou en contournant les institutions locales. L'une des principales conclusions de cette littérature est que les technocrates peuvent présenter et peut-être comprendre leurs projets comme apolitiques, mais ils s'engagent néanmoins dans des manœuvres politiques pour étendre leur influence et protéger leur autonomie. En effet, ils excellent souvent dans cet aspect de leur travail alors même que les objectifs de fond de leurs politiques échouent ou se retournent contre eux. James Ferguson, par exemple, démontre dans une étude classique que les projets de développement de la Banque mondiale au Lesotho ont élargi la bureaucratie de l'État sans aider les pauvres, tandis que les projets d'Eve Buckley travail récent sur la politique de développement brésilienne montre que les technocrates ont négligé les questions politiques d'équité et de distribution afin de conserver la faveur des élites gouvernantes. Dans les deux cas, la promesse de « résoudre » la pauvreté sans affrontement politique a conduit à l'enracinement des inégalités politiques et économiques.

Bien que de tels cas présentent certains des exemples les plus frappants de domination technocratique (et souvent d'échec technocratique), ce problème n'est bien sûr pas confiné au monde en développement. La politique économique aux États-Unis et dans l'UE en est un bon exemple. Dans son récent livre Pouvoir non élu: la quête de la légitimité dans les banques centrales et dans l'État de réglementation (2018), Paul Tucker qualifie les banques centrales telles que la Banque centrale européenne et la Réserve fédérale américaine de « quintessence du pouvoir technocratique ». Et récent bourse à la croisée de l'histoire et de l'économie politique a précisé la trajectoire intellectuelle et institutionnelle qui nous a conduits ici. Tant dans sa formulation initiale de l'entre-deux-guerres que dans ses articulations néolibérales plus récentes, la doctrine de l'indépendance de la banque centrale a justifié une politique de «exceptionnalisme technocratique», comme l'a dit Jacqueline Best, qui suspend et contient la politique démocratique ordinaire afin d'imposer «discipline» sur l'État et circonscrire les revendications distributives des citoyens.

Rahman a avancé des arguments similaires concernant la politique économique américaine. Il a caractérisé la réponse de l'administration Obama à la crise financière de 2008, par exemple, comme le produit d'une philosophie « managérialiste » qui met l'accent sur la nécessité d'institutions de réglementation « centralisées, dirigées par des experts et politiquement isolées, libres de faire des politiques sur le base de connaissances scientifiques moralement neutres. Ailleurs, il soutient que le projet de loi Dodd-Frank - la pièce maîtresse des efforts de réforme de l'administration Obama - présente une «impulsion technocratique», basée sur l'opinion de ses architectes selon laquelle la bonne gouvernance est mieux poursuivie en contenant les pressions politiques et en garantissant l'autonomie des experts. Au moment précis où une politique économique plus réactive et transparente était nécessaire, soutient Rahman, les pouvoirs exécutif et législatif ont tous deux largement agi pour isoler la prise de décision de la pression publique.

Plus largement encore, les États-Unis et l'UE délèguent un niveau élevé de pouvoir décisionnel à des agences administratives qui reçoivent peu de contrôle significatif de la part du public ou des élus - non seulement les banques centrales mais des institutions comme le CDC, l'Environmental Protection Agency , et la Food and Drug Administration. Examiner le caractère technocratique de ces institutions peut sembler risqué à l'heure où la droite américaine monte en puissance agression sur l'état administratif. Mais les critiques démocratiques de la technocratie n'impliquent pas de considérer toutes les formes de bureaucratie comme intrinsèquement malignes ou illégitimes. Au lieu de cela, ils soulèvent des questions sur les chaînes de responsabilité qui lient ses actions au public - et sur ce que les engagements démocratiques nous disent sur la manière dont ces formes institutionnelles pourraient devoir être réformées.

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